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2006年是中国国民经济“十一五”规划实施的第一年，也是我国电子政务建设承上启下、继往开来的关键一年。从事电子政务的广大IT咨询和软件公司，要帮助政府用户研究电子政务发展方向，分析原有政务信息系统的问题所在，进而探讨三方如何合作设计真正有效的电子政务整体解决方案，从而协助政府顺利完成“十一五”规划预定目标。新一阶段电子政务系统整合给中国电子政务IT企业带来了新的商机。 

通过电子政府建设提高政府行政管理效率，一直是最近十年来各国行政管理的一个重大方向。特别是以美国“信息高速公路”为代表，各国在信息技术改造行政管理流程方面做了大量的工作，通过建设各种形式的政府网站，为企业、居民和社会提供各种各样的服务。表一是联合国公共经济与公共行政管理司的电子政府五个发展阶段的划分。 

根据该机构预测，随着信息技术和政务管理的成熟化，全球电子政务呈现出如下趋势：政府门户网站，特别是在一些电子政务高度发展的国家，开始作为提供政府服务的惟一的电子政务网站。电子政务的发展正在走出相互独立、单独发展的路子，一些国家开始在一个统一的政府网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。 

说白了，企业或个人要办理一个事情要与多个政府部门打交道，现在电子政务方式还是让企业或个人并行式地访问各个部门网站外加串行式地跑腿，未来的发展是政府可以利用信息技术开展协同政务，企业或个人只要在一个网络入口填写一份电子表格就行了，剩下的事情由相关政府部门进行协同政务处理。其实这个就是现实环境中的协同政务，这方面比较典型的例子有“美国第一政府”网站和“英国在线”网站。 

因此可见，正如电子政务发展的目标是电子政务概念的消失，即政府的电子政务日常业务完全转移到网上展开，无谓电子政务与政务区别。在发达国家，协同政务作为贯穿电子政务的发展高级阶段（按表一所示，第三阶段开始列入高级阶段）的主要体现，不止是各国电子政府建设的发展趋势，也是促进电子政府发展的主要手段，电子政府和协同政府亦几乎可以等同。 

协同政务：我国电子政务建设的拐点 

按联合国的标准，目前我国电子政务的平均发展水平处于第三阶段末，正是向第四阶段初发展的关键时期。“十一五”时期，中央明确指出电子政务建设的主要目标是面向第四阶段：“到2001年，基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立信息资源公开和共享机制。政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理。” 

目前，虽然我国在电子政务建设中积累了宝贵的经验（如：经过“一站、二网、四库、十二金”重点建设，各条线部门信息化深化方面成效显著；我国有80%以上的政务单位已经电子化，政务的电子化水平不可谓不高），“十一五”的电子政务建设要在已有的基础上开展。但我们应该清醒地认识到，要实现有效在线处理，要求有强大的后台服务，不单单是利用电子化来优化和简化政府工作流程，而是要根据用户的需求重组政府业务、转换政府职能（如英国、冰岛和新加坡等）。重组和转换的力度，取决于一个国家在公共管理方面的传统、惯例和文化，也与国家决策层的意愿有关。同时在实施电子政务计划时缺乏统一协调，跨部门项目存在不连贯、不同步等现象。具体来说，存在以下几大问题： 

*电子政务总体框架――通盘考虑和顶层设计不足，难以适应政府职能转变要求。 

电子政务总体框架，关键内容是组织和业务重构以及一体化蓝图设计，设计的主要制约因素是体制因素。比如从行政关系上说，中央部委与各个省、市、县的相关厅局的关系可分为指导关系和直属关系。在电子政务投资中，直属关系的基本由中央财政拨款投资，指导关系的由地方财政拨款投资。在规划阶段各自掌握话语权，由此导致“各自为政”现象，缺乏合理规划和统一标准。 

协同政务本身，至少横跨两个或两个以上部门，不仅要有相关部门的领导和信息技术专家参与，还要吸收行政管理专家参与，而牵头的往往是上级单位，这样会使制定电子政务总体框架时，框架中电子政务整体发展规划和技术标准更具有权威性；政府部门之间协同，与企业之间有很大差异，没有经济利益激励，甚至还带来权利损失的威胁。虽然一些政府部门已经认识到协同政务的必然趋势，但是一旦涉及自身利益的时候，就会采取各种各样的抵制手段，所以这些措施只能在更高的层面才能实现，一是上级部门牵头，二是新体制安排。经过政府批准的电子政务规划，应该划出“路线图”，说明为了实现最终蓝图，该分成几个阶段，各阶段目标是什么，应该如何实现，并且强制执行。协同政务的开展首先重视体制层面的协调与协同，所以，采取协同政务为主要手段，才能解决好现阶段电子政务新的建设项目上总体框架的通盘考虑和顶层设计问题。 

中央政府统一门户网站建设，就很具有示范效应。2005年，代表中国政府的统一中央门户网站建成并开通运行，率先给出了包含中央各部委和各省市自治区地方政府的总体框架。2006年，指导极速体育,足球即时比分直播的地方政府，加入到构建统一门户网站的行列中来。 

同时，中央政府统一门户网站的示范效应还将表现在内容和形式方面，比如，央网以协同政务为核心的“网上串联、并联审批”服务模式出现，简洁、明了的网站风格，都对我国政府网站下一阶段建设带来积极影响。 

*信息资源管理――政府部门的信息资源管理按照自采集、自用、自成体系的思路进行，使得数据采集重复、交换与共享困难，形成部门“信息孤岛”。 

资源协同（包含政务资源以及信息资源），共享和交换产生效益，重复导致浪费，这已经是过去若干年间，中国电子政务建设最大的经验和教训，管理因素是很大制约。各部门采取自采集、自用、自成体系的思路，信息资源属于各个部门，形成人们熟悉的“权力部门化”、“部门利益化”，最终形成一个个电子政务信息孤岛。 

比如条线之间存在较大信息差异，根据上海2003年底统计数据，企业在税务注册数为483，150，在工商注册数为454,588，差别率达6.3%；个体工商在税务注册数为128,244户，在工商的注册数为267,751户，差别率高达52.1%。但也要客观认识到，如果银行、税务、法院、公安等政府部门都要到工商局查阅企业信息，按照国家有关规定，工商局是不允许收费的，的确会给工商局增加工作负担，因为不仅要抽出工作人员帮助查阅，还要无偿提供复印机、打印机等设备，对部门利益的影响不言而喻。 

虽然原先形成的信息孤岛问题还不能一下子解决，但随着经济社会转型期对政府管理创新不断提出新的要求，政府部门面临多重挑战，政府必须提高对经济社会的综合治理能力，协同政务通过项目建设与管理创新来实现局部协同，也会发挥很好的作用。协同政务开展的前提条件是政府信息资源共享，而本身其实就是一场组织改进，因此采取渐变的策略应对管理因素制约。渐变的主要方式就是通过项目来带动，来突破。即通过不同领域、环节、地区和部门的项目实施来实现协同，做到对现有的“信息孤岛”做好有效整合。 

例如2004年，广州市黄埔区结合市“城市管理年”目标，利用信息化手段创新了流动人口和出租屋的综合管理，达到了基础数据清晰、部门责任明确、协同管理有效的效果。协同系统涉及公安、消防、安全生产、劳动社保、国土房管、计生、卫生、教育等至少13个部门，协同政务系统的建设和应用对整合该区“信息孤岛”起到了很好的推进作用，目前广州市政府正在全市推广应用。 

整合并深化原有政务资源，打通信息屏障无疑是现阶段中国电子政务建设的重中之重。正视现有的政府管理体制下信息孤岛顽疾，以能发挥巨大的社会效益和经济效益的政府管理创新为契机，开展不同领域、环节、地区和部门的协同政务项目，才能推广与完善电子政务标准规范，打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合政府信息资源。 

*部门间业务协作――业务系统建设按条线部门进行，较少考虑跨部门之间的业务协作关系，形成的业务系统各条线互不关联。 

目前，即使在部门内部，应用系统开发也主要以现有手工业务模式为依据，较少考虑业务流程优化，形成的应用系统主要是对手工业务模式的固化。这里涉及协同政务的基础层面――流程协同。需要解决的是政府部门内部、政府部门与部门之间有效互联互通的问题。协同政务的深入应用表现是，对政府办事事项进行全面规划，扩大政府信息公开范围，大力拓展政府网上办事事项和相应服务内容的深度和广度，丰富在线服务内容，提高政府的在线服务水平。 

这就需要梳理各政府部门业务，完善现有业务系统，优化业务流程，简化工作环节，保证业务流程顺畅和后端业务系统全面贯通。对后端业务处理系统进行改造，实现后端业务系统与前端业务受理平台的有效集成。 

解决管理流程和跨组织应用本身是构建协同政务平台的一个方向。无论政府和企业，协调和控制都是管理和服务的重点工作，通过协调和控制才能提高管理和服务的效能。因此，协同政务必须关注业务流程，关注跨组织流程的对接和整合，基于这种理念而开发的协同政务无疑具有强大的生命力。 

任何政府组织是一个有机的整体，都是以人为中心来运作，组织内的信息点都是强相关联（人，财，物，信息，外部资源），并以自身相适应的工作流来运转。如果把一个组织比喻成一个独立的单个人的话，组织中的人力资源应该是人体的心脏，而与组织运作有关的机制（各种工作流程）是我们组织的整个血脉，协同政务的系统建设强调以工作流捆表单为核心，人力资源和工作流程模块相当于整个系统的心脏和血脉。人体的其他器官：手，眼，脚，耳等功能器官看似是各条线部门独立的系统，但他们是强相关联的，协同运作来服务整体。从政府业务应用的角度，因为工作流系统能够“所见即所得”的管理政府日常的业务工作，而且这些工作从工作内容载体的“管理表单”，到工作过程管理的载体“管理节点”，都可以实现全柔性化。能够将所有的工作事务以工作流为线索串通起来，形成多事务、多人员、多部门、多组织的协同互动。 

*应用系统开发导向――目前，应用系统开发多以政府职能为导向，且以上层部门的职能为主，不是以客户需求为导向，市民和企业难以通过应用系统获得充分便捷的服务。 

传统电子政务建设的需求，极速体育,足球即时比分直播地发挥了政府监控的职能，做的最好的是来自于政府业务工作实践。例如：在用户选择上，以一线业务人员为突破口，在项目的选择上，以日常工作的实际需要为主攻方向。在已经取得较好效益的电子政务工程中，“金关”、“金税”等成功范例都是如此。而在政府发挥服务性的职能角度，却很少考虑真正最终用户（企业及个人）的需求。 

协同政务坚持需求带动，就是建立以需求为导向的协同机制。判断协同政务是否成功，必须以用户的需求为标尺。所有的制度、技术、流程和资源应该向用户倾斜，资源向谁集中，流程是否合理，都是以最大满足用户需求为目的。例如在内网和外网的协同上，就要让内网日益向外网倾斜。做内网的目的是为了更好地对外服务，外网则直接对外服务，所以要内网向外网来协同，通过外网与其他政府部门网站建立协同关系。当然这里的用户是一个非常广义的概念，包括政府本身。一旦根据用户的需求需要重组政府业务，转换政府职能，这是现阶段最难解决的问题，也是协同政务深入建设的愿景。 

协同政务作为是一种“共享”服务，围绕最终客户的需求出发，他们只需进行一次操作便获得了多个政府部门提供的服务，得到了一种服务上的“共享”。这种“共享”也使政府提供的服务更加便捷、更加普遍，使电子政务发挥的效益更加客观。不但是我国现阶段电子政务建设的主要目标，还是必要手段。通过体制协同，强化集中领导，建立总体协调和统筹规划机制，有利于整体顶层框架设计；通过资源协同，策略地整合已有信息孤岛，有利于开展部门间的协同工作，实现在线服务的无缝整合；通过流程协同，配以基于工作流的协同政务系统，有利于改造与集成现有业务管理系统，实现业务系统的跨部门整合。 

同时，“十一五”规划把行政改革作为重要的改革凸显出来，电子政务的信息安全、标准，电子政务的法律、环境，将受到进一步重视。在重视电子技术标准的同时，政务本身的标准，也将被提上重要日程；有关电子政务的法律环境将进一步改善，包括《电子政务法》、《信息公开条例》的立法准备。通过对这些问题不断探索和努力，已经为协同政务发展创造了更好的支撑条件和良好的外部环境。 

所以，我国在电子政务建设道路上，无论从借鉴国外发达国家的经验出发，抑或从我国现阶段发展的实际来看，协同政务已经成为新拐点中，唯一的选择。 

路远以漫漫：用机制规范协同政务建设 

协同政务没有终点，只有不断地深入。因此，针对协同政务建设本身规范有效的管理机制，显得尤为重要。中国信息化建设缺少专业分工，基本是自建、自用、自我服务，不愿花钱购买专业化咨询、专业化软件开发、专业化服务，从而造成信息化建设效率低下。所以我们要积极学习和吸取以往电子政务建设中经验和教训，特别国外那些成功实现协同政务的经验。一般来说，一个规范有效的管理机制应该从以下几个方面着手： 

*牵头部门具有权威领导权，形成协同政务建设的统一协调格局。协同政务体系建设必然涉及到组织和业务重构问题，它需要从组织上建立高层领导和协调机制，保障协同业务流程再造和技术实现过程的顺利进行。 

*总体咨询机制引入，为协同政务框架的建立提供统一的设计蓝图和一致性技术指导。建设协同政务框架体系需要统一的顶层设计蓝图，而蓝图的规划、设计和实施需要一个专业咨询机构提供总体咨询和技术指导，以确保从电子政务规划、设计到实施的全过程符合一体化目标的一致性要求。主要包括以下两方面内容：（1）需要一个专业化协同政务总体咨询机构，它负责协同政务总体框架的规划和设计，对协同政务的战略性基础数据库、跨部门协同应用系统和重大公共基础设施的建设进行规划和专业技术指导，并可以向各业务主管部门派驻专业咨询人员了解业务和提供咨询服务；（2）建立协同政务总体咨询体制，规定涉及部门所有协同政务建设项目都必须接受总体咨询机构的咨询，纳入协同政务框架体系，确保各电子政务建设项目与全局框架协调一致。 

*促进电子政务相关标准规范建设，重点推进数据规范和业务流程规范建设。电子政务标准规范包括电子政务建设中所涉及的网络基础设施、应用支撑技术、电子政务应用基础、工程管理和信息安全等标准的研究与制定。其中，数据规范类标准有利于信息资源共享，包括电子政务的分类标准、政务信息资源元数据标准及数据交换标准等；而业务流程规范类标准有利于部门协同实现，包括各类核心业务流和相关的业务流程优化和标准化。 

*促进协同政务相关政策法规建设，重点推进应用领域的政策法规建设。协同政务建设是一项庞大的系统工程，它涉及政府部门、企事业单位、社会团体以及市民生活的方方面面，许多成形的关系和行为方式、工作方式都必须做相应的调整。所以协同政务的相关政策法规建设应该在国家有关互联网管理、信息安全、行政许可、政府信息公开和数字签名等政策法规的基础上。 

*大力推进体制创新，建立协同政务业务外包模式和多渠道吸纳社会投资模式，不断完善适应协同政务建设和发展需要的市场环境。（1）在协同政务业务外包上，应建立外包服务机构的资质认定、外包服务的承诺制度、政府授权和认定的依据等管理规范，规范和完善外包服务市场；选择合适的电子政务工程建设和运营维护的外包模式，如ASP应用服务商模式、外包委托服务等。采用外包模式，是美国政府信息化建设的一个显著特点。几乎所有的政府应用系统，包括军方的系统，都采用外包形式。外包不仅是指系统的设计开发，也包括运行维护；不仅是计算机信息系统和网络的建设，还包括信息收集和咨询服务。如美国国防部的旅行系统，不仅由TRW公司开发，从网络管理中心到各个地方的节点，都设置在TRW公司的大楼内。这种方式不仅保证政府系统持续稳定运行，满足应用需要，而且使政府不因为IT应用而增加人员，培育了一支系统集成、决策咨询的高水平队伍，提高了国际竞争力。（2）在投融资机制上，对一些有收费机制、收益稳定的信息化项目，可以充分吸纳社会投资者投资；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益总平衡的信息化项目，可以通过适当补贴等政策，鼓励社会资金规范、有序地投入。 

美国政府建设电子政府时提出的口号是“让人们点击3次鼠标就能把事情办完”。目前中国，如果一个用户要跨多个部门办一个工厂建设项目申报的事情，不知道要点击多少次鼠标才能把事情办完。据统计，目前所有电子政务工程项目支持网上申请、签报工作流管理的只有6.4%。而这些支持工作流管理的协同政务系统，有不少还是基于网站的一些功能简单拓展，用网页加数据库的形式，来实现网上审批和行政办公的应用功能。由此看来，我国电子政务漫漫协同路，需要政府与咨询服务商还有软件开发商一起艰苦走下去。