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“顶层设计”――一个听起来颇费思量的命题。其实，它并不是本文造砌的一个新词，而是随着我国近几年来政务信息化深入展开，一些政府部门在实践中自发地认识到并已开始实践的一种思想。 

实践中产生的认识毕竟是朴素而零乱的，理论上加以概括和归纳则非常有必要。“如何界定电子政务的"顶层设计"的含义？其意义何在？”、“贯彻顶层设计意思的关键是什么？”、“困扰顶层设计的影响因素又有哪些？”，带着这些问题，本刊记者独家采访了国家行政学院教授、北京大学博士生导师汪玉凯（下文简称汪）。 

记者：汪教授，您一直主张我国的电子政务建设需要“顶层设计”，那么到底什么是“顶层设计”？ 

汪：电子政务的“顶层设计”思想是最近几年随着我国政务信息化实践的深入而逐渐产生的一种认识。它与“整体规划、业务流程再造和梳理”等理念和想法一样，已被越来越多的人所认可。 

我认为顶层设计思想就是一个地方电子政务总体规划的具体化。实施电子政务，一个地方、一个单位总是首先要做一个总体规划。顶层设计则是总体规划的一种实现手段。因为如果光有规划，缺乏具体的实现手段的话，则在总体规划之下很可能又造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源难以共享，信息难以互联互通的后果。 

记者：您觉得倡导顶层设计的意义何在？ 

汪：电子政务推进如果没有一种整体性的顶层设计，而任由各个部门各自为政的话，会造成条条林立、信息孤岛。以前我们搞的“十二金”工程，就有点偏向于强化部门行业，通过实践，发现整体设计、顶层设计更重要，因此我觉得下一步应该在继续做好“金”字工程的前提下，做好其上层的统一管理、统一规划，以确保互联互通、资源共享。 

不管是内部办公还是对外服务，顶层设计对政务信息化建设的成效都起着至关重要的作用：在内网建设过程中，如果说没有统一的顶层设计、规划的话，那么各部门各自为政，软件、接口、体系标准都不一样，会导致互联互通实现不了，内部办公效率低下；顶层设计对于外网的意义则更为突出。政府在办理一些面向社会的事务时，很多时候需要多家单位之间的协同来处理。如果没有一个统一的框架，则“协同办公、并联审批、串联审批、互联审批、混合审批”等等都是一句空话。 

我认为，当前中国政务管理模式的特点是部门设置比较多、职能交叉比较多，此种情形下，“顶层设计”的意义尤为突出。 

记者：能否用一个实际的例子来说明顶层设计思想？ 

汪：从目前来看，有些地方除了“电子政务”以外，还提出什么“电子党务”。我认为没有必要提出这么多概念，中国的“电子政务”是一个广义的电子政务，它涵盖了政府、人大、政协、纪检等部门。 

从实践来看，凡是搞党政一体化网络结构的地方信息化建设往往都搞得比较好，如四川、青岛……，但还是有不少地方的网络是党政分开的，政府搞一套、党委搞一套，而且越到基层这个问题表现得越严重。 

顶层设计思想具体表现为一个政府就应该以一个统一的平台出现，而不应分立为多个部门。可以叫做“网上税务、网上工商、网上海关、网上银行”，也可以叫“网上党务工作”，但不应该出现“电子党务、电子人大、电子政协”等等说法。这决不是一种简单的概念取舍问题，其内涵是建设一种党政一体化的网络结构。我认为，除了中央层面比较特殊，政府和党委系统在信息化建设时搞两套系统还情有可原以外，从省一级以下，包括地级市、县，绝对不能在信息化过程中搞两套分立的系统，凡是搞两套的，都是有问题，都是一种结构性的浪费。 

北京市海淀区政府在建设电子政务的过程中，把包括党委、政府在内的所有部门都吸收到一个统一的网络框架下，这就是从顶层设计的角度出发。从这个例子也可以看出，所谓“顶层设计”并不是一个新造的概念，中国的一些政府部门早已认识到这一点，并已经这样做了。只不过为防止诸如“党政分开”等现象的再次发生，保证中国政务信息化的平稳、健康发展，目前还要在理论上加以进一步的概括、归纳。 

记者：您认为落实“顶层设计”思想的关键是什么？ 

汪：要贯彻顶层设计的思想，首先须解决组织机构、组织领导问题。一套良好的信息化管理体制能避免电子政务建设过程中的资金浪费，也是实现顶层设计的基本前提。 

从长远来看，建立政府领域的首席信息官制度不失为一种很好的选择，但目前来看，首先要解决电子政务领导组织制度设置不规范的现象。我认为凡是党政一体化做得比较好的地方如北京、青岛，都有一个既属于政府、又属于党委的共同机构在发挥着领导作用，像北京市委市政府信息中心，它就是既属于北京市委又属于北京市政府。成立这样一个机构是非常关键的。 

因此我认为，贯彻顶层设计思想，解决诸如网络结构党政分开等问题，首先必须设立一个“党政一体”的机构，作为信息化建设的领导机关。目前，我国各级政府的信息化领导小组一般是党政一体化的，既有党务成员参加，又有政府成员参加。但信息化领导小组办公室（信息办）的人员构成往往仅由政府参加，我认为它应该涵盖政府、政党、人大、政协。人大、政协的业务相对单一一些，但也不应忽视他们的需求，至少在信息化领导小组中有他们参加。 

从这一点上也可以看出，顶层设计思想给电子政务建设所带来的最大的节约是“结构性的节约”――它用一个“党政一体”的信息化领导机构取代了分立、重复的机构。 

记者：当前困扰顶层设计的问题主要在哪里？ 

汪：为了贯彻统一规划、实现顶层设计，当务之急是国家应该尽快对政务信息化的网络结构进行重新定义。中国的政务信息化搞了这么多年，大部分人都达成共识，认为中国电子政务的网络结构应该是“三网”――即内网、外网和专网。但国家对此一直没有一个明确、统一的说法，“外网”到底是什么？“内网”、“专网”到底各是什么？各自的边界如何划分？内网建到哪一级？……这些问题都不清楚。 

我认为，内网必须最小化，严格限定内网就是走涉密信息的，非涉密信息就不要在内网走。现在我们国家还有一套属于国家机要局的机要网，已经延伸到县一级。但是它和政务内网还不完全一样，机要网取代政务内网从目前来看还是有相当困难的。政务内网内部确实也有许多涉密信息。因此，内网有必要设立，只不过应该严格界定只走涉密信息。 

外网应该是直接给老百姓提供服务的。政府的服务功能通过门户网站，在外网上实现。 

另外，专网也应该在网络结构中有它的位置。大量的不涉密、完全是业务上的东西可以放在专网上。现在工商、税务、海关、公安等部门，大都是以专网形式向下联通。有些专网其业务主要面向老百姓，其形式跟互联网靠得比较近，这就带有外网性质，如工商、税务。有些专网带有内网形态，比如公安。 

网络结构问题涉及到电子政务的全局，影响太大了。这些问题需要尽快由国家给予明确的定义。只有把网络结构清晰化了，每个网络的边界划清晰了、包括网络的概念使用也要统一规范，才能更好地实现顶层设计、更好地推动互联互通、更好的推动资源共享。