三、法治推动
法治是人类发明的社会治理的最有效方式,它可以避免上述两种推动方式的缺陷,既有可持续性和权威性,又重视公平正义价值。在正常状态下,法治应该是主要的社会治理方式,也应该是推动电子政务的主要方式。正因为如此,发达国家推动电子政务主要依靠法治,人们在讨论影响电子政务发展的障碍时,也都是将传统法律规则的不适应当作首要的问题,并通过大量的修法、立法活动为电子政务发展开辟道路。在经济合作与发展组织(O E C D )列举的电子政府外部障碍中,法律障碍高居第一位。在欧盟资助的一项研究中也发现,法律变革是电子政府得以成功应用的必要条件之一。因此,经合组织提出,电子政府能否成功,取决于政府能否提供一个适宜的法律架构。因此,近年来各国在推进电子政府的过程中,普遍重视法律制度建设,可以说已经出现了一个电子政府立法的浪潮。
对于发达国家而言,由于其信息化发展水平高,各种社会条件具备,电子政府准备度相对比较成熟,因此,其电子政府发展必然会有从自发阶段到变法阶段两个过程。从现实情况来看,电子政府都是率先在发达国家的个别部门或地方首先被采用的,然后再逐步向整个政府层面推广。电子政府发展的自发阶段与变法阶段对于立法的要求不同:前者要求诱致性制度变迁,并不迫切需要进行综合性的立法;而后者要求强制性制度变迁,必须有综合立法提供支撑。因此从理论上讲,可以说在发达国家存在选择立法的临界点问题,并通过制定电子政府法在临界点上实现电子政府发展模式的转变。从这个角度看,随着电子政府的发展,发达国家制定电子政府法的趋势必然会加速,是一个不可回避的选择。
对于发展中国家而言,其信息化与电子政府的发展都采取的是跨越式发展路径,是在国际环境发生深刻变化的情况下,即使本身基本条件并不成熟也不得不全力推进的一种变法策略。尽管在变法过程中也存在着大量的自发制度变迁或者由点到面的渐进推广过程,而且这种过程对于保证变法的成功有时候具有决定性的意义,但是总体而言,发展中国家的电子政府并不存在明显的两阶段推进特征,主要展现的是一种强制性制度变迁的轨迹。在这种发展模式之下,制定电子政府法的时机选择相对而言比较容易确定,不存在选择临界点的问题,立法时机可以说是越快越好。
在我国,由于方方面面习惯了政府推动方式,所以,面临机构改革后的新局面,电子政务的发展很容易感觉失去了抓手和工具,难以适应这种新局面;过去布置的工作也没有执行的连续性。这种局面,其实说明法治在推动电子政务发展方面的作用还远远不够,导致政策变化的震荡效应过于剧烈。为此,我国更需要加快电子政务的立法、修法进程,实现以政府推动为主向以法治推动为主的范式转变。
到目前为止,我国仍没有一部法律或者行政法规专门规定电子政务,明确提到“电子政务”概念的法律文件只有一部,即《行政许可法》第33条。可以看到,现行电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法,其效力层级比较低。法律规范层级不高容易导致一系列的问题:首先,由于缺乏高层级的法律规范,无法确立电子政务的战略地位,造成政策与法律的脱节。近年来,我国的电子政务只能依靠高层的政策推动,缺乏法律所具有的持续推动力度。一旦中央政府的政策目标发生变化或转移,电子政务工作就会受到明显的影响。其次,由于缺乏高层级的法律规范,在实际工作中,一旦推动电子政务的举措与其他法律规范抵触或者不一致(比较明显地体现在政府机关的信息共享领域),就很容易造成法律上的障碍,无法推动电子政务向前发展。再次,由于缺乏高层级的法律规范,使电子政务在不同的地方与部门容易造成各自为政的局面,无法统一规范与标准。我国电子政务领域目前所存在的“体制不顺”、“纵强横弱”、“信息孤岛”与“重复建设”等问题,其中根源之一就在于缺乏高层级的法律规范与标准。最后,由于法律层级不高,目前的规定大多偏重于具体的管理措施与手段,而对于如何通过信息通信技术来调动人们的积极性和更好地实现网络环境下的基本权利方面的规定比较缺乏。
作为信息化立法的一个成功案例,《政府信息公开条例》可以说提供了很好的佐证。最初,推动制定该条例是国务院信息办的一项主要工作,也是中央17号文件的明确要求。在中央纪委、国务院信息办的联合推动下,该条例得以制定并于2008年5月1日开始实施。今天,尽管国务院信息办已经不复存在,中纪委也淡出了条例实施的具体组织工作,但是,该条例的实施丝毫没有受到这些组织机构变动或者推动主体变化的影响。这种以不变应万变的自组织能力和再生能力,体现的正是法治的权威、法治的力量。可见,电子政务要获得持续发展的推动力,只能依靠法治。
当然,法治也不是万能的,也有其局限性,如成本较高,对制度禀赋的要求较全面等。尤其在社会转型国家、法制权威的确立往往需要一个逐步的演进过程,难以一步到位。对于法律规则,始终有一个避免陷入两难的选择问题:既不能倒向法律虚无主义,也不能陷入法律形式主义。可见,在社会转型的过渡阶段,法治作为一种治理手段有时还难以发挥根本性、全局性的作用,必须与其他治理方式相结合;规则的有限性也决定了不能孤立地适应规则,必须将法律放到社会中进行选择。对于电子政务立法而言,则意味着必须处理好原则性与灵活性以及法律原则与法律规则之间的关系;既将电子政务纳入法治调整的轨道,又避免过于僵化的规定束缚电子政务的创新和发展。