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政务信息化
理论
技术创新推动电子政务管理创新
来源:
作者:
发布时间: 2010-10-14
“十一五”电子政务提出了“到2010年,覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成,目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立,重点应用系统实现互联互通,政务信息资源公开和共享机制初步建立,法律法规体系初步形成,标准化体系基本满足业务发展需求,管理体制进一步完善,政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道,50%以上的行政许可项目能够实现在线处理,电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高,有效降低行政成本,提高监管能力和公共服务水平”的总体目标。“十二五”规划即将开始,结合国内IT厂商在电子政务领域的深入实践,对“十一五”电子政务的发展做出简要回顾与总结。
一、一张网络看政府
中国政府的组织体系是一个“矩阵式”的网状结构。纵向是国务院下辖各大部委,分工协作,宏观上管理着社会的方方面面;横向是省、市、区/县、乡镇/街道多层组织体系,尤其是在区县一级,作为地方政府,横向联系各委办局,承担着具体的行政职能,管理或服务社会的方方面面。
构建服务型政府,其服务的对象简单概括只有两类人:自然人(公众)和法人(企事业单位和其他非法人组织)。政府的组织体系,纵向分线,横向分层,只是内部专业化分工的需要。从政府服务的对象的角度来看,政府各部门应该是一个整体,其本质是“一体化”。政府的体制创新,不管是大部制,还是省管县,只是合并同类项、简化多余或过时的环节,简单看也就是线条和层级多少的改变,本质上并不会发生变化。
二、电子政务里程碑路上的“三多”和“三少”
“十五”、“十一五”,是电子政务起步和快速发展的十年,“金”字号工程、地方政府上网工程等等,都取得了非凡的建设成就。其中国家电子政务总体框架的出台,对于规范和推进电子政务建设,起到了非常大的指导作用,堪称经典之作。限于政府组织体系实际运行过程中纵强横弱,以及对信息化阶段性认识的影响,对于过去的电子政务建设,可以总结为“三多”和“三少”:一是纵向的系统多,横向的系统少;二是对内服务的系统多,对外服务的系统少;三是独立的系统多,互联的系统少。
三、政府信息化水平的“5级成熟度模型”
从“一张网络看政府”的角度,结合信息化的定义,建议通过建立“成熟度模型”对政府信息化的水平进行分级,以便进一步指导和推进各级政府的信息化建设。以下是结合浪潮自身体会提出的一个粗略的模型。
从纵向政府部门看(依纵向政府的一个节点为例,如某地市级工商局):信息系统基本覆盖内部各项业务,可评估为1级;信息系统基本覆盖内部各项业务,且各业务之间连成一个整体,核心业务“纵向”与上下级局连成一个整体,可评估为2级;跨部门的业务和数据,“横向”支持与相关部门的互联,可评估为3级;“横向”与强关联部门共建分类的基础数据库,可评估为4级;在4级的基础上,能够综合“横向”与“纵向”的数据进行深度的加工并为决策所用,可评估为5级。
从横向政府部门看(依横向政府的一个节点为例,如某地级市政府):向服务型政府转变,服务型政府的标志是什么?结合众多提法,笔者认为核心可总结为三条。“效率政府”:笑脸好看办事慢,谈不上服务型政府;“阳光政府”:办事过程看不见,谈不上服务型政府;“聪明政府”:信息不全策不专,谈不上服务型政府。
从严格的意义上来讲,服务型政府所服务的两个对象都在地方,所以建设服务型政府的突破点在地方。另外,从服务对象的角度来看,政府各部门是一个有机的整体,所以,地方电子政务的建设水平应该从如下几个方面来评价:地方政府在信息化建设方面如果没有整体牵头、统筹规划的部门,不管各个小部门的信息化水平如何,其信息化总体水平,可定义为非专业级;行政许可业务是行政服务的重点,所以能够建设统一的行政审批系统,经过重新梳理和优化,将各部门审批流程串起来并提供网上的一站式服务,可定义为专业1级(效率政府);建设统一的监督监察系统,形成对权力的有效监督,可定义为专业2级(阳光政府);强关联部门的数据能够进行实时交互,实现数据共享和业务协同,则可定义为专业3级;强关联部门能够共建分类的基础数据库,实现信息资源的高度共享,则可定义为专业4级;能够在各专业基础数据库之上,通过对信息资源的深度挖掘利用,为政府决策提供智能支持,则可定义为专业5级(聪明政府)。
四、信息化之惑 ―― 3.0定律
信息化简单来说就是把传统手工业务变为信息系统的一个过程,但它也是甲乙双方共同的事情,是业务与技术的不断磨合与融合。信息系统的建设过程也跳不出人类认知事物的认识、提炼、升华的螺旋式上升的阶段性的规律。信息系统建设的第一个阶段,一般是手工业务简单的一一映射,形成了初级的信息系统,即俗语讲的见大舅叫大舅,见二舅叫二舅;第一阶段做完了以后,发觉很多东西在信息系统里可以进行通用的表达,即大舅二舅都是舅,信息系统进入了第二阶段;到了第三阶段,舅叔姑姨都是亲戚,业务系统和技术表达可以进行高度的抽象和提炼,信息系统的框架也随之建立起来,信息系统到了比较完善的第三阶段。具体的信息系统建设,虽然情况要复杂的多,但道理基本上是一样的。可以佐证的几个例子:微软Windows 3.0才开始大规模打开市场;SAP 大规模推广的ERP系统是R3;税务系统还要进行“金税三期”的建设。在此,不妨把以上规律总结为信息化的“3.0定律”。 所以,信息系统建设经常的困惑是:为什么总是感到难以实现预期目标?甲方谁能持续大规模建设到三期?为什么很多乙方中途退出舞台?乙方谁能有机会连续并有实力坚持投入做到3.0?为什么总是需要整合而又难以整合?没有准入标准,小煤窑挖坏了矿山。
五、一步跨到3.0
电子政务建设涉及面之广,业务之繁杂,流程之多,跨部门协调之难,只有亲身参与才能体味其中甘苦。不用说是有“3.0定律”的制约,单是一个跨部门协调,就足以让信息系统建设的一个基本过程:调查需求到编成程序的几个反复,变成一个甲乙双方的无底深渊。
有没有一步跳到3.0之台阶?有没有跨越部门协调之桥?答案是肯定的:从“一张网络看政府”的角度,高度抽象政府业务的共性;用技术创新的手段,发展自主可控的国产软硬件,并搭建政府通用的“政务基础平台”。打造面向“横向”政府的地方电子政务基础平台,以及面向“纵向”政府的行业电子政务基础平台,这两个平台的应用将从纵向、横向两个方面实现电子政务流程的贯通。面向“横向”(地方)政府的跨部门行政审批、行政执法(处罚)、公共资源交易、综合电子监察等业务,利用电子政务平台进行高度抽象和概括,并且,它本身已经超越了信息系统的概念,甚至变成了政府流程再造和业务创新的工具。面向“纵向”政府的信息系统建设,行业电子政务基础平台已经把“组织机构、安全认证、权限、表单、流程、应用开发框架、企业服务总线(ESB)、门户(Portal)、SOA等业务和技术共性”集成在一起,并有效支撑了工商、税务、质监、药监、公安、民政等部门的信息系统建设。
六、打造“五通一平”的政务基础平台
在电子政务建设方面,兼顾“纵向”和“横向”政府的业务特性,整合地方电子政务基础平台和行业电子政务基础平台,目前浪潮正在打造“五通一平”的通用政务平台,以期能够推动电子政务的再次跨越。“五通”:一是跨部门的流程通;二是共性的业务通;三是强关联部门的数据通;四是关联部门的数据同(通);五是决策信息通。“一平”就是云计算。通用政务平台将突破传统的技术共性、业务共性,实现三个新的突破:一是实现分层数据库的自动创建,多层数据库之间的自动关联;二是实现数据采集、数据展现、业务逻辑与各层数据库之间的自动关联;三是要抽取“横向”和“纵向”政府共性业务,做成大构件。
(作者系浪潮集团高级副总裁、浪潮软件CEO)
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