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当前电子政务建设已从注重基础设施转向注重信息资源组织、服务和应用系统开发上,也就是我们通俗说的“电子”转向“政务”时期。如何有效地对政务信息进行统一管理、综合开发和利用,已成为电子政务发展的关键环节。

在目前电子政务体系中,政务信息被割裂为现行政务信息与历史政务信息两个主要部分,分别由政府的信息中心(或电子政务办公室)和档案馆(或由档案馆为依托组建的数字档案馆)来管理,呈现前后端相对脱节的状态。随着时间的推移,电子政务系统应用的不断发展,信息中心在现行政务信息的管理、服务与维护方面的缺陷暴露出来了:一是信息中心不保存以往的政务信息,整体信息量不大;二是它虽有技术与专门人员,但缺乏政务信息长期有效管理的经验;三是政府的信息中心不具备面向社会服务的特征与功能。另外,数据结构演变得越来越复杂,以往用来处理数据的关系数据库就显得相对简单,不利于表达复杂的数据结构,也不利于存储庞大繁芜的数据。而作为传统档案馆功能延伸的数字档案馆,虽然在海量信息存储以及信息服务方面都有所提高,但同样也存在着一些问题:一是其保管的政务信息类型主要为历史政务信息,基本上不包括现行政务信息;二是技术力量相对薄弱;三是主要从事政务信息的“后端”环节管理,不足以影响全局等。总之,就目前历史政务信息与现行政务的两方面管理而言,都存在明显的缺陷。

从以往的发展势态上看,信息中心和数字档案馆就像是两条平行轨道,各自管理着不同阶段的政务信息。这种管理模式,不仅割裂了政务信息历史和现实之间的联系,也在无形之中加重了体制隔断的色彩,既不便于政务信息的统一管理,也无法有效满足政务网和公众网对于政务信息利用的要求。

为此,有必要设计一个电子政务数据中心,来适应政务信息统一管理及开发利用的双重需求,整合信息中心和档案部门两方面的力量,结合技术与管理的优势,基于数字档案馆打造电子政务数据中心,或者基于电子政务数据中心的思路组建数字档案馆。为此,本文特此作一探讨,说明两者共建之必要。

共建的实践需要——前端与后端结合的实际需求

我国在电子政务的建设过程中,已经意识到信息资源缺乏统一管理问题对于信息共享的阻碍。信息资源缺乏统一管理,既有横向的部门和系统之间的隔断,又是纵向的前后端分离。因而,解决政务信息前端管理与后端管理相对分离问题,有着实际的客观需求。

首先,国家的有关方针政策反映出“信息共享”的建设趋势。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《极速体育,足球即时比分直播：加强信息资源开发利用工作的若干意见》提出“加强信息资源开发利用,切实推进电子政务,加快统一平台网络建设,实现信息资源共享”。2006年3月颁布的《国家电子政务总体框架》中也指出:“电子政务建设应以信息资源建设为主线,将进入以深化应用为显著特征的新的发展阶段。”

其次,政务信息管理中重要问题之一就是电子文件的管理,这也是档案部门面临的重要任务。电子文件必须与电子政务活动紧密相连,而我国的电子文件的管理总体上呈现分散局面。各地区、各机构电子文件管理工作仍具有很强的自发性和分散性特征,特别是中央国家机关电子文件的管理几乎完全处于“各自为政”的状态。随着电子文件数量的增多,不少地区、机关根据自身的理解和技术水平研发了大量异构的电子文件管理系统,文件格式、数据结构标准的规定各不相同,既给电子文件的长期有效保管带来困难,同时也妨碍了当前信息资源的整合和共享。

最后,从数字档案馆建设思路上考察,我国档案部门是本着“一揽子”方案解决问题的,即既解决传统档案的数字化管理,又解决电子文件的归档管理,同时又承担其他信息的管理。比较典型的有深圳模式、青岛模式、杭州模式和萧山模式等①。虽然其中重要任务之一就是解决电子文件管理问题,但这些数字档案包模式的功能边界都局限于档案系统之内,虽然国家档案局等部门也陆续颁布了一些电子文件管理的标准和办法,但至今尚未把电子文件的管理提升到国家战略的高度上去。使得数字档案馆在电子文件的管理上始终还是一个“后端”角色,并没有走向真正意义上的“前台”服务。只注重历史政务信息保管的旧思路,也造成了其在现行政务信息管理上的漏洞和缺憾。

因而,针对实际部门而言,确立电子政务数据中心和数字档案馆的共建模式,体现出联结政务信息的前端与后端管理,提供一种源头控制、顶端设计的思路,实施政务信息的全程管理。

共建之理论意义

电子政务建设是一个宏大的课题,既涉及组织结构、基础设施、管理制度、管理体制,又涉及各类技术运用、业务系统和信息资源管理。作为后端政务信息管理机构的档案部门介入电子政务,不可能深层次地介入到组织结构、管理体制调整,也不具备技术优势,因而,档案部门只有在信息资源管理上尤其政务信息管理方面发挥自身优势。

电子政务发展从信息资源管理上,已经历几个阶段,呈现比较明确的管理需求。

第一阶段是面向数据的第一代电子政务,其以政府内部的办公自动化和管理信息系统的建设为主要特征,这一代电子政务的最终结果是在有效提高办公管理效率的同时,也形成了一系列的信息孤岛。第二阶段是面向信息处理的第二代电子政务,其特征是塑造一个具有更高效率、直接面向公众服务的“直接”的电子政务,其实施结果是以网络为中心建立通信基础平台,并以非结构化数据的信息流为主要的存储和处理对象,应用的领域也逐步延伸到政府职能的各个方面,有效地提高了政府的办公效率和管理质量。

第三阶段是面向知识处理的第三代电子政务,其特征是在政府信息支撑环境的基础上,利用知识管理技术提高政府的决策能力,建立基于网络的分布式政府结构,并通过分布式的“一站式政府”服务中心提供跨部门的政府业务服务。这个阶段的电子政务已经不局限于信息管理或事务处理了,而是希望通过信息技术手段来提高政府部门的知识搜集、分析、传递和利用的能力,将知识管理与政务业务流程紧密结合,从而提高政府整体的管理水平和行政效率。第三电子政务在信息资源管理上的目标是通过对政务业务流程中的无序知识进行系统化的管理,实现对知识的充分利用。

在目前电子政务实践中,绝大多数地区与部门的电子政务尚处于第二阶段为主,事实上实际部门在克服了异构系统的“信息孤岛”现象后,又很快面临了新的问题,即在利益部门化的驱使下,“部门壁垒”下的“信息烟囱”同样阻断了信息的交换和共享,这严重妨碍了电子政务的发展。

共建电子政务数据中心与数字档案馆的认识基础

当前,无论是认识电子政务数据中心和数字档案馆共建之必要性,还是在实际上付诸实践,都要有一种新思路,作为共同的认识基础。

第一,电子政务由“电子”走向“政务”的突破口之一就是信息资源的建设。电子政务的基础设施建设已经相对成熟,在实际工作中,人们已经意识到政务信息管理的重要性。但电子政务建设中的“条块分割”使政务信息太过分散,要改变这一局面,就要进行信息资源的建设,从应用系统的建设上入手,使“条条”和“块块”对接。

第二,政务信息资源建设必须由原先的分散模式走向集中模式。从技术层面上讲,电子政务信息的处理和共享已经有了一定基础,但从信息管理角度上看,信息中心和数字档案馆分管政务信息的现象还十分严重,现行政务信息和历史政务信息的相分离使得政务信息的利用需求难以得到满足;另一方面,政府与政府之间、政府与企业之间、政府与公众之间对于政务信息交换和共享的要求越来越高。因此,政务信息资源建设必须由原先的分散模式走向集中管理和控制模式。

第三,以数字档案馆为模板组建电子政务数据中心,最符合省力法则。数字档案馆作为历史政务信息的保管模式无论在理论研究还是技术运用上,都已经较为成熟,而且有着可供参考的现成样本。把其在电子文件管理的优势和政务信息管理相结合,借用到电子政务信息资源建设上,与负责推行电子政务建设的有关部门合作,组建电子政务数据中心。

第四,电子政务数据中心的建设要克服体制上的障碍,需要用模式突破体制束缚。电子政务的建设尤其是政务数据管理,从技术上讲不存在重要障碍,而传统政务信息分散管理的刚性体制才是影响电子政务数据交换和共享的主要因素。因此,克服来自于体制方面的干扰因素,是我们不得不面对的难题。第五,基于数字档案馆的电子政务数据中心模式,不同层次有不同适应性。本文所说的组建电子政务数据中心不是一个泛用模式,是在针对相关市、县实地、具体的调查取证基础上,结合当地电子政务和数字档案馆发展情况而设计的。从其实施的条件上看,在市、县一级的适用性要高于其他地区上的适用性。

(作者单位:浙江大学公共管理学院浙江大学信息资源管理研究所310027)