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加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了《极速体育,足球即时比分直播：深化行政管理体制改革的意见》，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务。

服务型政府的要求

本次行政管理体制改革虽然是以往多次同类改革的继续，但有很大的不同，其鲜明特征是，将建设服务型政府作为我国深化行政管理体制改革的核心目标，并贯穿于我国全面建设小康社会的整个历史进程。这是将跨越“三个五”规划期的、持续性的改革，它不是面向表面层次的机构设置，而是面向深层次的政府职能转变。可以说，改革的根本目标是政府的职能转型，使之成为适应当代中国经济社会发展要求的服务型政府。

什么是服务型政府？建设服务型政府都有哪些要求？对此，胡锦涛总书记有过精辟的论述：

“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”

“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。”

“要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”

“要加强对建设服务型政府的实践探索和理论研究，深入分析新情况新问题，及时总结实践经验，认真借鉴国外有益做法，促进服务型政府建设。”

胡锦涛总书记的这四段重要讲话从建设服务型政府的目标、关键因素、重点任务、指导思想、建设思路等方面全面阐述了服务型政府的建设理念，为我国开展服务型政府建设指明了正确方向。

服务型政府从本质上讲，是以人为本、惠及全民、保障民生、依法行政和为人民服务的法制政府，这亦是我国建设服务型政府的根本目的。建设服务型政府的基本要求是，通过推进行政管理体制改革，实现政府职能转变，创新政府管理，并通过一个历史时期的持续改革加以实现。在促进服务型政府建设的方法中，必须加强实践探索和理论研究，及时总结经验，并要认真借鉴国外的有益做法。

面对服务型政府的建设要求，已经开展了长达五年半以上的电子政务建设处于何种地位？在当前应当发挥怎样的作用？有何反思和改进？应当是每一个从事这项建设的领导、专家学者和工作人员深入思考的重要课题。

电子政务与服务型政府的关系

从当代信息社会的理论和国际上政府信息化实践的角度讲，电子政务与服务型政府有着天然的渊源。服务型政府并非是行政管理学中旧有的概念，它与政府信息化密切相关，至少在今天它被赋予了全新的信息化涵义。

国际上对服务型政府的共性理解是，以公众为中心，通过政务公开和政府与公众广泛互动，持续地推动以公众满意度为目标的政府管理创新与变革，不断提高政府工作的透明度，不断提高行政效率和降低行政成本，形成公众广泛参与下的全新的服务型政府职能模式。

需要指出，服务型政府是在国际上电子政府（e-Government）建设大潮出现之后才成为公共行政管理的理论热点和实践重心的。正是由于电子政府建设，政府利用信息网络技术，整合政府资源，形成跨部门的“一站式”服务，使公众可以在任何地点、任何时间均可获得政府的公共服务，形成了所谓“无时不在、无处不在”的“全天候”政府。政府利用信息网络技术，与公众越来越广泛和深入地实现互动，工作透明度和公众参与度空前提高，政府对公众的服务质量和效率大幅度提升，政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的治理型政府。

国际上电子政府建设的显著特征是以公众对政府服务的满意度为绩效评价体系的核心。从信息化的意义上讲，服务型政府即是国际上所说的电子政府。对我国而言，继续推进电子政务是建设服务型政府的必要条件;电子政务必须能够支撑和服务于我国建设服务型政府的历史性要求。

电子政务的价值:支撑改革和创新

长期以来，我国在电子政务建设中缺乏理论研究和实践指导，致使电子政务的核心社会价值究竟是什么，应当以什么理念作为电子政务发展的驱动力等重要问题一直没有确切的答案，造成建设绩效不佳和公众认知度不足。电子政务不是在原有政府组织架构和业务流程上使用信息技术，这是国家信息化领导小组下发的“国家电子政务总体框架”的明确要求，亦是国际上成功的政府信息化的广泛共识。但这却成为我国电子政务建设中长期面临的难题。

电子政务的核心社会价值是什么？是支撑行政管理体制改革和政府管理创新。改革、创新是电子政务发展的根本驱动力。

近年来，国际上电子政府建设实践已经充分证明了这一点。澳大利亚等国提出建设“一体化的政府”，即在业务优化和重组的基础上为公众服务；英国在其电子政府战略中提出建设“变革的政府”，推进流程、机构、人员方面的改革，使政府更具变革性;韩国制定《2003年～2008年电子政府发展规划》，目标是“通过建设跨机构的无缝在线服务，打造世界一流的电子政府国家，跃入联合国电子政府指标的世界前5位”，韩国已于2006年提前实现了这一目标。

在我国，无论是党和政府的有关文件，还是党和国家领导的指示都反复强调了同样的思想。温家宝总理于2003年指出：“电子政务从根本上讲，就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众。”

2006年，温家宝总理在对国家信息化领导小组召开的“全国电子政务工作座谈会”上做出重要指示：“加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。”

可见，电子政务始终是与政府行政管理体制改革和政府管理创新联系在一起的。

我国将英文电子政府（e-Government）一词译为电子政务，目的是便于人们理解，并与以往的政府信息化建设衔接。这就造成了中国人和外国人对e-Government这个词有着不同的理解。事实上，“政府”和“政务”的内涵有很大差异。电子政府强调的是政府全局信息化，不仅包含政府各部门，且包含司法、行政、立法在内的广义政府信息化，必然针对政府整体的行政职能架构和效率成本，本质上是针对政府的管理创新和改革，以减少政府的管理环节和层次，实现结构性高效率、低成本和持续发展，为公众提供信息社会条件下的最佳服务。

但是，电子政务一词极易被理解为政府各部门内部，或国家各大系统自身的政务信息化建设，是工作方式和工作方法的改进，与政府全局的关系并不重要，更不涉及管理体制改革。我国电子政务建设中普遍存在的过分强调地方和部门分别自建，过分强调部门的特殊性，过分考虑部门利益的重纵轻横现象，跨部门集中建设和信息共享步履维艰等难题，甚至管理体制长期得不到健全和完善等，不能不说与这种认识误区有很大的关系。

电子政务支撑服务型政府

电子政务在建设服务型政府中的作用是什么？恰恰是能够支撑政府职能转变和管理创新，恰恰是能够支撑政府的行政管理体制改革。但是，能否做到这一点取决于电子政务的建设理念、管理体制、建设模式与应用架构。

北京市东城区《依托数字城市技术创建城市管理新模式》电子政务项目，从政府体制创新和管理创新入手，建立了跨部门的城市管理委员会，建立城市管理指挥中心和监督中心，实行双轴化、监管分离的新型城市管理模式，通过政务流程的集成整合和再造，实现政府服务的高质量、高效率和低成本。在一年多的时间内，这种模式即在全国数十个城市得到成功推广，并赢得公众的广泛认可和好评，该项目具有的普适性充分体现了其科学性。该项目最具价值的经验是，政务流程的全集成整合，可以有效地适应行政管理体制改革中机构变化的不确定性。也就是说，这是一个可以持续地适应和支撑行政管理体制改革和政府管理创新的电子政务系统。

我国当前普遍实行的“部门自建电子政务”建设模式无论从绩效上看，还是从管理上看，都已经被实践证明是高成本、高风险、低绩效和不理想的，其最大的弊端正是难于支撑行政管理体制改革和政府管理创新。

这种以政府部门职能为对象、面向政府机构的电子政务建设模式极易模仿原有组织结构和工程流程，使信息化所具有的跨部门、跨地域的资源整合和流程优化重组能力无用武之地，除大幅度增加行政成本外，必然加固部门与其职能之间的“刚性”依存关系，加剧部门之间的业务分割，使以转变职能为主要目标的行政管理体制改革难上加难。

有人会讲，通过信息资源整合技术，这种分散建设的模式照样可以实现跨部门的业务协同。的确如此，我国当前对于跨部门应用主要通过统一网络平台上的工作流调度和数据交换中心实现跨部门协同办公。问题是，这种网络应用模式行政成本过高，由于其分散建设，各部门都要建有IT基础设施和应用系统，要实现业务协同必然需要继续加大行政成本，且技术难度大、标准化程度低、可靠性差、管理复杂、信息安全风险大，很难有良好的绩效。不仅如此，这种协同服务的前提是，所有的协同部门都处于稳定状态。

因此，其最大弊端是难于支持变革。一旦遇到行政管理体制改革，相关机构的业务系统有可能无法正常发挥作用，整个协同业务将出现断裂。只有在改革结束、机构又处于稳定状态之后，再经过重建，它才可能继续提供跨部门协同服务。

如果以政府社会管理和公共服务的事项全流程为对象，面向政府管理创新开展电子政务建设，将跨部门协同业务相关的各个部门的工作流程整合，在统一网络平台上统筹集中构建面向该事项全流程的应用系统，相关各部门的公务员通过在线接入方式联合协同办公，共同使用经无缝集成的全流程跨部门应用系统为公众服务。在这种新型应用架构下，政府为提高服务满意度而对流程采取优化、重组的管理创新，将体现为无缝集成的全流程跨部门应用系统的版本更新。公务员只要经过事先培训，即可如同电话号码割接那样，利用新版本不间断地、持续地实现对公众的创新服务。

这就有可能使以往阶段发生的、以分分合合为特征的、行政成本巨大的、社会效果较为激烈的行政管理体制改革，通过动态的、渐变的、持续的、低成本的、更加以人为本和人性化的、比较和谐的政务创新方式加以实现。重要的是，这种跨部门应用架构将使政府的职能与机构之间的刚性依存结构弱化、柔性化。换言之，它可灵活增加，亦可动态减少，构建正如学者所描述的“随需而变的政府”。

政府部门的权力是由其职能决定的。在此应用架构下，部门履行其职能是通过获得无缝集成的全流程跨部门应用系统中的相应权限实现的。当机构改革使部门的职能转变时，只需将其使用权限赋予另一个得到该职能的部门，经过培训即可实现职能和权力的转移。只要事先的培训到位，职能转变和机构改革期间将不会造成政府服务水平的中断、下降，且是低成本、甚至可能是零成本的。

我们可以看到，这种无缝集成的全流程跨部门应用系统将能够适应行政管理体制改革中机构变化的不确定性，因而能够动态、持续地支撑政府的改革和创新。这正是我国建设服务型政府，到2020年完成行政管理体制改革历史任务所需要的信息化支撑平台。（作者:陈拂晓）